应急科学与技术
作者：童星，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任。
举国体制是我国在应急减灾领域的重大优势。在国家治理视野下，“举国”不能仅限于政府系统，也应包括市场、社会、公众等主体；“举国”也不能仅依靠政治动员、法律法规和行政命令，还应充分发挥市场机制、经济手段、社会协同、道德约束等手段的积极作用。在本文中，南京大学童星教授提出，我国当前的公共安全治理机制需要进行“前移”与“后延”，应急减灾机制急需进行五个方面的创新。
一
公共安全治理机制的前移与后延
尽管依据现有的应急管理机制即公共安全治理机制，整个突发事件应对过程可分为预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等四个阶段，但在实践中，一直是重救援与处置，轻前期的预防与准备、预警与监测以及后期的善后与恢复。不过，即使救援与处置做得再好，也只能控制事态、减少损失，而不能解决问题，因为危机的根源是风险而非突发事件，突发事件本身也是由风险引起的。因此，公共安全治理的工作重点必须而且已经开始“前移”，重视风险源的治理。比如以“三移”推动“三靠”，即通过公共安全治理“关口前移”(就风险灾害危机演化连续统而言)、“重心下移”(就从中央到基层的层级结构而言)、“主题外移”(通过加强预防等工作来减轻应急的压力)，形成全方位、立体化、多层次、综合性的应急网络以及常态和非常态有机衔接的机制，最终在全社会塑造“小灾靠自己、中灾靠集体、大灾靠政府”的局面。相比事发后的应急处置和危机管理，从源头开始治理的风险管理更能起到事半功倍、防患于未然的良效。比如针对日益严峻的社会安全形势，现在开始倡导对重大政策决策和重大建设项目开展社会稳定风险评估(简称“稳评”)，实施“双提高”(提高劳动者报酬在国民收入初次分配中的比重、提高城乡居民所得在国民收入再分配中的比重)政策，探索建立健全诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、党政主导群众维权机制，强调正确处理人民内部矛盾、做好群众工作等，就是一种风险治理的思路。
此外，应急处置还要向后延伸，就是说在“救援与处置”之后的“善后与恢复”阶段，不仅要安排好医疗康复、经济补偿、恢复生产、重建家园以及对相关责任人的行政问责等工作，而且要通过深入细致的排查反思，发现真正导致危机的风险，包括问题、矛盾、漏洞、隐患和“病根”，从而解决问题，化解矛盾，堵塞漏洞，消除隐患，拔除“病根”，达到同类危机不再发生的效果。这就是有别于官员问责的“风险问责”，即“反思与修正转型的轨迹，从政策、制度、结构、价值等风险的源头来治理风险”。现在食品安全事故以及群体上访事件发生时，总是不见效、难除根，原因在于只停留在控制事态的层面，并没有实行危机管理和风险问责。
“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，既是对上述公共安全治理实践发展新趋势的高度概括，也为今后公共安全治理的实践指明了方向，提出了更高的要求。
二
应急减灾全过程五个方面的创新
公共安全治理具体表现为应急减灾维稳，其机制内容千头万绪，分别贯穿于减灾、整备、反应、恢复等四个阶段(见下表)。
按照这样的要求，应急减灾维稳机制的创新主要应当从以下几个方面着手：
1.更新价值理念，创新制度与技术，推行脆弱性评估机制，构建风险治理格局
灾害危机不能仅仅归咎于“天灾”、“偶发”以及“突发”，更应注意到事件背后的政治、经济、文化、社会等背景要素的作用，寻求出由风险经灾害(突发事件)到危机的演化规律。认识背景要素在灾害危机动力演进过程中的影响，并有针对性地建构相关的应对策略，此乃公共安全治理的基础理念，即将“源头治理、动态管理与应急处置相结合”。要树立“灾害危机风险可管理”的理念，推动应急减灾维稳制度与技术的变革。在全过程应对体系的整体机制设计层面，应当将灾害危机作为自然科技系统与社会制度背景相互作用的产物，治理目标在于消减自然科技危险源，不断消减导致危机后果出现的社会脆弱性；注重风险阶段的治理机制建构，补强风险治理与整备机制，优化现有的应急反应与恢复相关机制，消除“应急失灵”现象。
风险治理手段的创新是未来应急减灾维稳制度优化升级的重要突破方向。应当构建以社会脆弱性评估为基础的灾害危机风险管理，构建一套符合国情的灾害危机脆弱性评估体系，该体系应是一种包含脆弱群体的识别、应急管理能力、本地灾害危机文化、经济社会发展状况等指标的测量体系，以全面检视本地灾害危机治理水平，为应急减灾维稳制度优化提供政策参考。同时，在风险社会背景下，通过多元参与的方式进行风险沟通，摒弃经济理性思考模式，建构更具风险理性的结果分析原则，如在重大政策决策和建设项目论证设计过程中加入稳评机制。
2.超越预案以真正实现预案编制与管理，建立基础信息平台，提升预案管理绩效
“预案”(plan)与“预案编制”(planning)是两个不同概念，前者注重预案文本，后者涵盖范围更广，既包括预案文本，又指预案动态循环的更新过程，从风险治理到灾害反应再到灾害恢复，均可视为预案制定、执行、反馈、评估、修改的过程，即预案编制的全过程。预案编制过程中对危险源的识别、确认以及分析，对灾变中社会行为的预测与分析，对应灾能力的评估，等等，都是形成预案文本的基础。同时，还应建立与整合应急信息、基础数据平台。首先是要构建应急管理信息系统互通互联与共享机制，突破部门、条块所造成的信息系统的分割状况，建立统一、多层次的区域应急能力基础数据库;其次是要构建灾害信息跨部门综合评估、研判以及预测机制，在全面多元的思维下分析各项风险灾害信息。
3.创新应急演练机制，完善组织建设与评估机制，夯实组织应急管理能力
桌面推演、功能演练、局部演练、全程演练分别基于案例推演、专项功能测试以及部分或完全仿真事件对预案进行评估修正。危机演练也是同公众系统展开沟通与教育的过程，可以让大众了解危险源及其应对方式，从而提升社区灾害重建能力。在制定危机演练政策时，需要提升应急演练的有效性，在演练内容设计上，要注重灾害危机环境的仿真性，针对应急减灾维稳中的不同环节，考察动态环境中的应急减灾维稳制度绩效。需要强调的是，应当在公共财政中加强对应急演练的投入机制设计，为应急演练工作的持续顺利开展提供财政支持。
应急组织能力的培育、评估与维持更新已经成为政府行政管理改革的重要议题。正如有学者指出，当代政府管理面临的重大挑战是灾害危机的应对，“危机与突发灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战”。应急组织能力建设作为一项亟待提升的应急减灾维稳制度环节，首先应以预案中的应急功能保障小组为基础，对庞杂的政府组织体系进行分类、分析，考察各个组织在应急减灾维稳中的职能与分工;其次是分析在不同级别灾害危机条件下，灾区对社会资源的需求以及对应急响应的需求，在此基础上，建构应急组织能力评估框架与相关评价指标，以全面衡量组织应急能力状况;最后，以评估结果为依据，建构并执行组织应急能力提升机制，监督反馈组织能力建设状况。
4.推进应急减灾维稳机制一体化建设，建立并推行关键基础设施保护机制
其一，研究推进应急指挥机制标准化、规范化、程序化建设，最大限度地减少术语、环境、灾种、组织差异所带来的管理迟滞现象。应急管理系统亟待建立一套汲取国外优秀模式并结合本土社会特征的指挥机制，如美国ICS模式将应急反应组织结构划分为计划部门、作业部门、后勤部门、财物或行政部门，并配备资讯部门、安全部门、联络部门共同辅佐指挥官。应当分析总结各地现有应急指挥机制模式，并对其进行绩效比较，对于应急指挥机制的启动、运行以及结束进行深入研究，探索能够在多灾种管理环境下有序运转的应急指挥机制。
其二，建立灾害危机的先期处置能力建设机制。需要将应急减灾维稳的资源能力下沉，在适度分权的条件下提升基层组织应急管理的能力，包括提升灾害危机事件的先期处置的能力。先期处置的主体不仅包含政府基层应急部门，还包含事故现场的各类人员。先期处置机制应当注重灾害危机第一反应群体的应急能力建设。因此，各类公民安全教育与自救互救的宣传教育机制、基层政府应急组织机制、危机领导力等均应纳入灾害危机先期处置能力建设之中。在群防群治理念下，注重非正式救援在先期处置过程中的重要作用，同时加大对基层应急管理机构的投入、培训、演练力度，推进应急管理相关政策的制定与执行。
其三，把握现实社会发展特征，构建多元的应急减灾维稳机制。政府在灾害危机应对中具有主导作用，但是其影响范围有限，需要社会公众的积极参与。目前社会力量在应急减灾维稳中的介入程度并不深，需要进一步走向参与形式的多元化、监督的透明化、体系的整合化。在制度设计的过程中，要考虑社会力量参与灾害危机救援恢复的能力多样且不一，可通过建构培育机制，将其作为政府传统救援力量的有效补充;对于社会组织要求参与的救援恢复工作，政府必须建构起相关社会监督渠道;针对社会组织救援恢复力量的差异，为了形成有效的应急减灾维稳合力，需要在信息、资源、分工上进行事前沟通与规划，整合各方力量投入灾害危机应对之中。多元社会应急减灾维稳机制不仅存在于灾后社会救援过程中，在灾害危机前端环节也同样重要。在政府减灾与风险管理过程中，私人部门的参与也必不可少，私人部门的行为转变有助于整体风险的消减。
其四，建立并推行关键基础设施保护机制。关键基础设施是社会功能正常运转的“硬件”。随着城市化步伐的加快，关键基础设施成为城市社会经济生存与发展的命脉，也是城市灾害危机脆弱性的重要标志。近年来，许多城市频繁出现“淹城”以及应急救援功能中断现象，其重要原因就在于关键基础设施保护机制的缺失。应当补强关键基础设施保护机制，重新评估关键基础设施状态及其风险可能，并将其纳入城市发展规划与决策中。
5.优化灾后恢复机制，维护应急减灾维稳体系持续、健康发展
其一，灾后恢复中加强社会组织管理。政府、市场、社会是灾后社会服务的三大供给主体，社会组织是推进灾后恢复不可或缺的组成力量。进行灾后恢复的社会其需要亦是多样的，市场与社会组织可以弥补政府部门回应能力不足的缺陷。
其二，注重应急财政的公共性。以公共利益为目标，坚守应急财政过程、手段以及对象的公共性，保障应急财政的社会效益。灾害脆弱群体一般属于社会弱势，为了保障他们在灾后能够有效地获取相关的社会服务，需要有针对性的政策设计。
其三，创新灾害恢复的社会服务手段。灾害影响的多样性要求灾后社会服务必须通过不断创新回应社会需求。就业支持、个人心理服务、教育等灾后社会服务形式对于脆弱群体的灾后恢复至关重要。
其四，消除阻滞因素，落实危机调查与问责机制。危机问责作为灾后社会学习的重要手段，要避免被视作处理公共关系的政治符号，防止危机调查与问责停留在运动化、政治化的层面，应当对社会制度、结构、政策以及价值规范进行反思，进而彰显危机问责的实质意义。
内容来源：《中国社会治理》（童星 著）。
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